Reconnaître aux étrangers sans papiers leur place dans la société française
Sommaire :
- Le Rapport de la Cours des Comptes
- Procédures mises en place
- Une difficulté à accueillir les demandeurs en préfecture
- Conclusion et recommandations
Près d'un demi-million d'étrangers participent à la vie collective tout en étant interdits de séjour. voici quelques analyses dépassionnées qui seraient bien utiles pour mettre fin à une situation incompréhensible.
Le Rapport de la Cours des Comptes
La Cour des Comptes vient de rendre public un passionnant rapport détaillant la pratique administrative d'accueil des étrangers en France, L’entrée, le séjour et le premier accueil des personnes étrangères.
Nous en extrayons quelques éléments
« Le présent rapport constitue une analyse synthétique des politiques d’entrée et de séjour des personnes étrangères prévues par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda) et examine la gestion des procédures et des dispositifs mis en œuvre à ce titre par l’État. Il ne porte donc pas sur l’immigration en tant que phénomène social, géopolitique ou historique. »
« Depuis 2003, les huit lois intervenues dans le domaine de l’immigration et de l’asile ont réitéré, avec des nuances d’expression, les trois mêmes objectifs consistant à « maîtriser l’immigration », « garantir le droit d’asile » et « réussir l’intégration ».
L’objectif de « maîtrise » est généralement compris comme synonyme de réduction du nombre de personnes admises à séjourner en France.
À cette aune, il n’a pas été atteint au cours des dernières années. Mais ce terme de « maîtrise » entretient un malentendu quant à la capacité des pouvoirs publics à limiter l’immigration. En réalité, seule la moitié des premiers titres accordés en 2018 – et seulement un quart si l’on excepte l’accueil d’étudiants, la seule composante de l’immigration pour laquelle est affiché un objectif de croissance – procède d’une décision entièrement maîtrisée par les autorités publiques, l’autre moitié étant la contrepartie de droits individuels protégés par la Constitution et l’ordre juridique international, que l’État ne peut ni prévoir, ni restreindre. »
« L’immigration irrégulière est par définition difficile à saisir et à quantifier. Les rares études disponibles montrent que les personnes en situation irrégulière, dans leur majorité, sont entrées légalement en France et s’y sont maintenues à l’expiration de leur titre (visa touristique, premier titre de séjour) ou après le rejet de leur demande d’asile. L’ordre de grandeur souvent évoqué de 350 000 à 400 000 personnes en situation irrégulière présentes sur le territoire n’est pas contredit par ces études1. À l’exception de l’aide médicale d’État et dans un autre registre de la scolarisation des enfants, elles ne bénéficient pas des prestations sociales de droit commun et ne « réapparaissent » qu’à travers la procédure de régularisation du séjour, qui a bénéficié à près de 38 000 personnes en 2018, ou au contraire dans le cadre de la politique de départ, qui a abouti au départ de 30 276 personnes la même année. »
Procédures mises en place
« En une quinzaine d’années, les procédures et dispositifs qui étaient pilotés par les ministères en charge des affaires sociales, des affaires étrangères, de la justice et du travail ont été placés sous la responsabilité du ministère de l’intérieur (...) incarnée aujourd’hui par une administration centrale forte et des préfectures sous tension, notamment du fait d’une gestion encore peu modernisée des titres de séjour. »
« Le régime juridique de la régularisation, dénommée admission exceptionnelle au séjour, repose sur un pouvoir discrétionnaire d’appréciation de l’administration encadré par des circulaires. Depuis au moins 2004, ces circulaires suggèrent aux préfets de retenir une durée de séjour minimale de cinq ans, au point que celle-ci a quasiment le statut d’une règle. La circulaire actuellement en vigueur, en date du 28 novembre 2012, a contribué à résorber des situations laissées en attente, ce qui s’est traduit par une augmentation significative du nombre d’admissions au séjour en 2013. Par la suite, et jusqu’à 2018, celui-ci s’est stabilisé. »
Une difficulté à accueillir les demandeurs en préfecture
« Plusieurs signes montrent que de nombreuses préfectures, y compris parmi les plus importantes, ne parviennent plus à accueillir les personnes et à instruire les demandes liées à l’immigration dans des conditions satisfaisantes. (…) Files d’attente importantes le matin et saturation des guichets dès leur ouverture, réception du public limitée à quelques demi-journées par semaine, obligation de se présenter en personne sans certitude d’être reçu, et, épisodiquement dans les préfectures les plus engorgées, fermeture des services de plusieurs jours à plusieurs mois le temps de résorber une partie des stocks de dossiers. »
« Dans la plupart des préfectures, les conditions de délivrance des titres de séjour se dégradent, tant du point de vue des personnes qui y sont soumises que des agents de l’État qui en sont chargés. Les délais moyens de décision se sont allongés de 10 % entre 2016 et 2018 pour les premiers titres et de 34 % pour les renouvellements, avant de baisser au premier semestre 2019 grâce à diverses initiatives locales. En 2019, toute délivrance de titre nécessite en moyenne près de quatre visites en préfecture, loin de l’objectif d’un seul passage évoqué par la direction générale des étrangers en France (DGEF). »
« Les difficultés attestées en préfecture pour accueillir et traiter les demandes des personnes en attente d’un titre de séjour résultent moins d’une insuffisance globale de moyens que d’un régime marqué par la brièveté des titres et les renouvellements fréquents, de surcroît peu soutenu par une modernisation numérique dont les chantiers sont en retard. (…) La Cour recommande que ce régime soit modernisé dans une logique d’efficience, en allongeant la durée des titres, en automatisant le renouvellement de ceux qui s’y prêtent et en accélérant les chantiers de dématérialisation. »
« (Malgré l'allocation de moyens supplémentaires), le recours aux vacataires et aux agents en contrat à durée déterminée de moins d’un an reste très fréquent, notamment pour les activités de guichet. Outre que pour ces agents, les vérifications auprès de leur hiérarchie sont nombreuses, ce qui ne constitue pas un gage d’efficience, leur renouvellement fréquent constitue un facteur de fragilité qui ne peut être ignoré. »
« Il n’existe aujourd’hui aucun dispositif rigoureux de mesure ou d’estimation du nombre de sorties durables du territoire, même en limitant ce recensement aux titulaires d’un titre de séjour. Aucune solution juridique, technique ou administrative crédible n’est aisée à concevoir pour pallier cette carence.
Tout d’abord, la constitution de l’espace européen de libre circulation (« espace Schengen ») a conduit à supprimer les contrôles aux frontières sur le territoire métropolitain qui de toutes façons portaient principalement sur les entrées et ne se sont jamais traduits par un enregistrement rigoureux des sorties. À supposer que le franchissement des frontières s’y traduise par un «tamponné» traçable par un système centralisé, celui-ci ne correspondrait qu’à une fraction des sorties, non extrapolable en départs durables. »
« Le non-renouvellement des titres de séjour, quant à lui, ne fait l’objet d’aucun suivi, et même si c’était le cas, il ne rendrait pas compte des sorties du territoire pour trois raisons au moins : tous les étrangers dont le titre de séjour vient à expiration ne quittent pas forcément le territoire ; les personnes qui quittent le territoire avant l’expiration de leur titre de séjour ne seraient décomptées comme sorties que plusieurs mois, voire plusieurs années après ; des titulaires d’un titre de séjour sont susceptibles de n’en avoir plus besoin pour résider de plein droit en France, notamment en cas de naturalisation. »
Conclusion et recommandations.
Extraits.
« Les procédures d’immigration régulière, familiale et professionnelle, ont été insuffisamment modernisées. Elles apparaissent inutilement longues et complexes, peu prioritaires dans l’organisation et l’activité des services, et peu orientées par des objectifs qualitatifs. »
« Revoir la communication publique des données relatives à l’immigration en organisant celles-ci en quatre sous-ensembles distincts représentant, sur la base des références règlementaires fondant les titres de séjour »
Quatre catégories se répartissant comme suit en 2018.
- Immigration en vue d'un séjour durable : 22%
- Asile et régularisation des personnes déjà présentes : 18%
- Étudiants, travailleurs temporaires et court séjour : 25%
- Demandeurs d'asile en attente : 35%
